<< 第二頁 | PAGE 2 >>

駱尚廉 林玉韻
國立台灣大學環境工程研究所

摘要
台灣在過去的五十年裡，人口和經濟有很大的變化，對生活環境也產生了很大的影響。近三十年來，由於人口的增加，以及工商業的發展，使得水環境持續變化，河川水體由於承受流域內的各種生活、生產活動後的廢汙水排入，使原本的水體水質惡化，水汙染問題於是呈現。回顧近三十年來的社會變遷對水體水質的影響，以及各種政策及對策所造成的結果及現象，現在一方面檢視過去的政策，反省各種事件所造成的影響，另一方面也由過去的經驗得到知識的累積，期望提供未來水汙染防治做法上的借鏡及參考，做為台灣推動水環境永續發展的依循。

一、前言
中生代的一輩應該難忘兒時生活週遭的河川、溪流，清澈見底，魚蝦成群，大人在溪邊洗滌生活用品，小孩在河中摸蜆玩樂的情景吧，而二、三十年之後，如今很難在住家周圍見到不會發臭的溝渠了。除了昔日充滿生機變化的河溪，如今已被工程建設變成沒有生命，沒什麼自淨能力的水泥排水溝以外，台灣近幾十年來經濟成長快速，生活水準提升，造成用水量大增，不斷產生的汙染物持續的進入水體，超過了水體的涵容能力，水汙染的產生無可避免。且隨著工商人口發展，人口由600萬人增加至2,230萬人，國民生產毛額由數百元美金增加至民國89年的14,188美元，在高密度的人口壓力及早期重經濟輕環保的工業政策下，汙染防治工作未同步趕上，大量未經妥善的廢汙水日夜排放，使得水汙染問題持續惡化。如今經濟及人口的成長雖有減緩的趨勢，但是早己超過負荷的水體卻仍然難有顯著的改善。因此不管在國民健康、生態環境、景觀休閒娛樂等生活品質上，水汙染的改善都是評量台灣永續性上的一個重點。本文針對水汙染相關的防治政策、法規、措施，以及透過永續台灣的評量系統中所建立的相關指標探討台灣水汙染防治政策對台灣水環境永續發展的影響。

本文首先對台灣近五十年來的水環境做一概略的描述，以便瞭解台灣河川水體水質的變化。說明水質的破壞，水汙染的源由，包括生活汙水、事業廢水、畜牧廢水等影響。接下討論歷年的水質政策及相關法規、事件，以及對水質產生的影響，以指標呈現歷年水質的變化。最後綜合上述的討論，作成政策建議。

二、台灣水環境的變遷
台灣地區的年平均降雨量雖然高達2,510公厘，但是過於集中於五月到十月，且由於地形的影響，河流均短而陡，河川流量隨降雨而迅速漲落，中南部尤其在冬春之季時流量極小，缺乏稀釋能力。而人口集中造成都市化現象及工業發展所排出之市鎮污水、工業廢水、畜牧廢水及垃圾滲出水等，夾帶大量污染物排入河川，由於廢水量大，超過河川之涵容能力，使得台灣地區之各河川大都受到不同程度之污染，地下水及沿岸的海水品質也受到影響。台灣的河川於民國八十八年起，原主、次要河川分類改為中央管河川、縣(市)管河川及其它河川，台灣地區中央管河川有二十四條水系、跨省、市河川三條水系、縣市管理的河川有九十一條水系，共計一百一十八條水系，其中二十四條河川水系，提供台灣民眾百分之八十五的生活用水水源，因此河川水質是影響國民健康的關鍵因素，也是反映生活品質的重要指標。

台灣近五十年來水環境因為社會環境的變遷而有很大的變化，台灣的水環境問題，早期以水資源開發及防洪為主，以提升糧食的供應及保護國民生命安全。繼而因應人口增加、生活水準提升和產業的發展，水資源開發為滿足生活、生產需求。其後由於人口及經濟發展，水體污染嚴重，而以保護水體水質為重點。因水量不足，國民對於水環境親近自然的需求，加上永續發展觀念抬頭，新水源開發受到限制，進而以節約用水、回收利用、保護水源、改善污染、整治河川近自然化及親水設施為主，可說歷經不同變化及因應之過程。可分為下列幾個階段說明之。

一、 民國四、五十年代 加強防災及水資源開發
台灣早年的水資源多以支持灌溉增加農業生產為主，政策以增加農工生產和穩定經濟為要，工業方面發展勞力密集的輕工業，生活用水量少。在民國五十年前後連續發生數次大水災，政府開始投注於防洪的建設，包括堤防、河道等之整建。農業生產漸趨穩固，中小企業也逐漸的萌芽。對民生及工業用水仍未有明顯的增加，因此仍以農田灌溉水源之開發及水力發電為主。

二、 民國六十年代 民生及工業用水增加，水體呈現污染
民國六十二年曾文水庫建造完成，水資源不再全力支援農田灌溉。六十二年起政府積極推動十大建設，完成後，六十七年又推動十二項建設計畫。此時期水資源開發仍以籌建水庫為主。由於工業的快速發展及國民生活的改善，民生用水及工業用水快速增加。此一階段水體污染逐漸呈現，尤其民國六十二年急水溪下游魚塭發生水污染事件。為保護水體水質，政府於是在六十三年公佈水污染防治法，並於民國六十五年公佈水污染防治法施行細則，並成立台灣省水污染防治所專司其職，主要在管制工廠、礦場廢水，以防治水污染。

大都市之台北區及高雄市因人口增加，周邊河川污染嚴重，為改善生活環境，防治河川污染而完成污水下水道系統規劃，台北市並自六十四年開始建設污水下水道，迪化污水處理廠亦於七十九年完工啟用。
在此期間各省、市相繼於六十五年訂定工廠礦場放流水標準，劃定十九條河川水體分類及水質標準，數條河川劃定管制區等，並建立水質監視網、推動流域性水污染防治規劃方案、研究發展等，使水污染防治工作漸行制度化，認識水污染防治之重要性。

三、 民國七十年代 產業用水大為增加，水污染嚴重
十大建設後，經濟進入高度成長期。繼而在七十三年推動以民生建設為主之十四項建設，產業用水大為增加。由於工業快速發達，導致水體污染日趨嚴重，在「中華民國第九期台灣經濟建設中期計畫中」（七十五年至七十八年）中之計畫重點包含了加強環境汙染防治。政府於七十六年頒布放流水標準。又因七十五年二仁溪茄萣海岸發生綠牡蠣事件、另連續發生新竹化工事件及三晃事件和五輕污染等事件，七十五年八月一日成立之行政院環境保護小組策訂現階段水污染防治之重要措施「台灣地區水污染防治近程改善方案」。由於水汙染事件持續發生，政府採取「環境保護與經濟發展兼籌並重」政策，促成行政院於七十六年衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署，其下置水質保護處，專責水質管理。

七十六年高雄中州污水處理廠及海洋放流管完工，原排入仁愛河的污水被截流，河川水質汲水岸環境大獲改善。淡水河系汙染嚴重，尤其以基隆河為最，環保署於是策訂流域性「淡水河污染改善計畫方案」採截流設施為主，以加速改善污染為目的，積極推動水污染防治改善工作，其後相繼有「清流計畫」、「碧海計畫」、「甘泉計畫」等，經由整合成「台灣地區水污染防治實施方案（草案）」，自七十六年起由中央及省（市）積極推動中。

四、 民國八十年以後 高耗水產業發展，水資源吃緊，以永續發展為目標
此時期的政策中包含加強環境保護與自然保育，促使生活、生產、與生態環境兼籌並顧，改善國民生活品質。在八十四年修訂台灣地區開發計畫為國土綜合開發計畫中，總目標以兼顧經濟發展與環境保育的永續發展為前提。

隨著生活水準的提升，抽水馬桶、洗衣機等各種耗水設備的普及，生活用水由六十年代的每人每日80-100公升，至目前提升至每人每日240公升，加上高科技耗水產業的快速發展，如半導體產業，使得用水量更為不足。因此本階段起開始推廣節約用水、工業用水回收，加強省水器材之開發，頒予省水標章。

由於自來水水源遭受污染造成水庫優養化，為改善自來水水質，於八十八年策劃五大重要流域水源區之十二處污水下水道系統建設，其經費全額由中央預算負擔。並為保護水源水質，同時修訂排入水源區之污水下水道放流水水質之總氮為15mg/L、總磷為2mg/L。另外透經環境影響評估制度，限制在水源區從事都市及產業的開發，以保護水源。

本階段雖工業廢水多已獲控制，台北八里污水處理廠及海洋放流管完工啟用，但因其他地區污水下水道建設遲緩，以致水污染未能改善，政府於八十九年核定加速推動污水下水道建設，擬在四年內投資五百億新台幣，期提升10％之普及率，由八十九年之7.2％提升至九十二年達17％為目標積極改善河川水質。截至九十年十二月止，台北市公共污水下水道普及率已達52.5％，高雄市為主20.3％，台灣省則為0.6％。另外，台中市及台南市兩市之污水處理廠也已建設完成。

除了汙染的改善以外，河川水環境漸受到重視，國民對於河川景觀、休閒、教育的功能愈來愈重視，河岸、河灘地的綠美化，以及親水設施和河岸生態工程漸被重視並積極推動。行政院九十年提出「綠色矽島建設藍圖」政策方案，其中「綠色」是指永續發展，含有對工業化的反省與思考，重視經濟效益、社會效益與生態效益的協調並進，更強調環保優先的發展策略。若落實政策的精神，水環境的改善可期。

三、歷年政策變化

1943 施行水利法

1966 公布施行自來水法，其目的為策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，改善國民生活環境，促進工商業發達。

1968 五十七年時，於建設廳轄下設立了「臺灣省水污染防治委員會」，研擬推動本省水污染防治之基礎工作。

1972 公佈飲用水管理條例，其目的為確保飲用水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健康

1973 政府積極推動十大建設，水體污染漸呈現

1974 公佈水污染防治法，其目的為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康。

1975 九月一日裁撤水污染防治委員會，成立「台灣省水汙染防治所」，隸屬建設廳。負責水污染防治法規之研擬、水污染管制區之劃定、水污染防治方案之調查規劃、工廠廢水處理設施之稽查管制等事項，並以淨化河川水質，使其恢復原本之潔淨風貌為長遠目標。
台北市開始建設污水下水道

1976 公佈水污染防治法施行細則，並成立台灣省水污染防治所專司其職

1979 通過「加強臺灣地區環境保護案」，方案中規定省及直轄市設置環境保護局

1980 迪化污水處理廠亦於完工啟用
十四項建設，產業用水大為增加，經濟進入高度成長期

1983 合併「臺灣省水污染防治所」與「臺灣省環境衛生實驗所」成立「臺灣省環境保護局」，隸屬衛生處。第三課負責全省水污染防治工作之推動。

1985 公布地面水體分類及水質標準

1987 頒布放流水標準
環境保護署成立，其下置水質保護處，專責水質管理
高雄中州污水處理廠及海洋放流管完工
　　行政院核定公布「現階段環境保護政策綱領」，其目標為：

1. 保護自然環境，維護生態平衡，以求世代永續利用。
2. 追求合於國民健康、安定、舒適之環境品質；維護國民生存及生活環境免於受公害之侵害。

策略中提到國家建設、國民生活及生產活動與消費行為應秉持節約資源及預防污染之原則，減少廢污量之產生，減輕環境負荷。污染防治、公害救濟及環境復建之費用，應建立污染者付費制度，但政府並得採取適當之獎勵輔助措施。

1988 環保署進行「養豬廢水管制計畫」、第二批列管事業廢水管制計畫、「醫療機構廢棄物廢水管制計畫」
行政院院會通過「淡水河污染整治計畫先期工程」

1989 進行第三批列管事業廢水管制計畫
進行「臺灣地區工業區污染管制計畫」
執行「藍波計畫」（各種事業廢水稽查，汙染源管制）

1990 環保署完成中長程「環境保護研究發展規劃」。

1991 修正公布「水污染防治法」，該法除擴大污染源管制對象外﹐亦建立總量管制制度、增定排放許可制度等等﹐尤其是確立了「污染者付費原則」。空污費的開徵外，我國「污染者付費」制度又向前邁進一步，對於誘使廠商減輕污染，改善整體環境品質﹐有正面的意義。
配合國家六年計畫，水汙染防治方面推動的措施包括：

1. 完成台灣地區四十四條河川汙染整治規劃；
2. 加強事業廢水的管制改善，完成工業區廢水處理廠改善計畫；
3. 輔導養豬廠興建汙染防治設備；
4. 釐清各流域汙染源與汙染程度，確立各流域整治工作之優先順序及時程；
5. 完成淡水河系之汙染整治計畫先期工程；
6. 推動後勁溪（含典寶溪）、二仁溪、急水溪及其它受汙染影響河川之整治工作；
7. 推動家庭汙水管制計畫，包括截流、區域性小型汙水處理設施等之規劃、建設與化糞池功能之改善，加速興建汙水下水道，全面提升普及率；
8. 立即防治改善阿公店等五座水庫，其它水庫應做有效監控及改善，以維護水源清潔。
   

1992 突破淡水河整治計畫瓶頸，完成首支海洋放流佈管工作
公告「水源水質水量保護區開發計畫環境影響評審查作業要點」
行政院核定「大高雄地區自來水及水源污染改善先期計畫」

1993 發布「污水注入地下水體標準」

1994 發布「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」及「海洋放流水標準」
公告停止適用「事業廢水以管線排放於海洋標準」

1995 淡水河流域特一幹線完成貫通，對於淡水河系污水處理系統於本年底通水具有關鍵意義。

1996 推動淡水河污染整治先期工程獅子頭抽水站完成一迴路供電，可運轉三部抽水機，計每日六十六萬噸之污水

1997 爆發口蹄疫事件
完成全國五十五處河川行水區垃圾棄置場全部封閉，杜絕垃圾污染河川

1998 訂定發布「廢(污)水排放收費辦法」
淡水河系污染整治後續方案工程奉行政院核定，其關鍵工程包括加速台北市用戶接管以提昇系統使用普及率及板新水源保護區污水下水道工程(含大溪截流站)以維護板新地區自來水水源水質
訂定發布「飲用水管理條列施行細則」及「飲用水水質標準」

環保署依我國「二十一世紀議程」之概念擬訂「國家環境保護計畫」，結合追求永續發展目標下之環境保護基本策略，分為近程（民國九十年底止）、中程（民國九十五年底止）、及長程（民國一百年底止）三個執行期程。其中水質方面預訂達成目標為：未受汙染河段長度比（PRI＜2）在85年為62.4％，90年期望大於65％，95年大於68％，100年大於70％。　

1999 策劃五大重要流域水源區之十二處污水下水道系統建設
七月十五日起八里污水處理廠每日通水一百萬噸以上
台北八里污水處理廠及海洋放流管完工啟用。

2000 「土壤及地下水污染整治法」公布施行
訂定「土壤及地下水污染整治法公布施行後過渡時期執行要點」
核定加速推動污水下水道建設
「台灣地區河川流域及海洋經營管理方案第一期計畫－二仁溪、將軍溪之污染整治」行政院核定優先整治河川為二仁溪及將軍溪等河川。
公布「海洋污染防治法」
推動高屏溪養豬離牧政策

2001 訂定發布「海洋污染防治法施行細則」、「地下水污染管制標準」、「土壤污染管制標準」，訂定「地下水污染監測基準」、訂定「土壤污染監測基準」。
環保署中程施政計畫草案(九十至九十三年度) 水體品質改善方面：

一、飲用水水源水質之保護
「飲用水水源水質保護綱要計畫---高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」配合保護飲用水水源水質，優先削減高屏溪等自來水取水口以上集水區內之六十四萬頭豬隻。訂定比養豬戶離牧補償標準高之水源保護區(飲用水水源水質保護區或自來水水源水質水量保護區)養豬戶(場)依法拆除補償標準，增加執行誘因。

二、篩選重點整河川進行污染整治
根據「台灣地區河川流域及海洋經營管理方案第一期計畫」，污染整治的重點包括二仁溪、將軍溪等河川。本計畫並依各河川之特性，分別研擬管制重點。

三、繼續執行二重疏洪道綠美化計畫
行政院通過之綠色矽島建設藍圖相關政策方案在加強環境保護方面，政策措施中關於環境負荷削減與控制提到：

1. 積極推動環境管理系統(ISO-14000)，並加強管制各種事業廢氣、廢水、有害物質及微量物質之擴散。
2. 加強新興工業資源、能源利用之減量、減廢及污染防治之管制。
3. 執行「加強推動台灣地區污水下水道計畫」，優先辦理已完成污水處理廠地區，如台北市、高雄市等縣市之用戶接管工程，預計4年內辦理用戶接管505,665戶，用戶接管普及率由7.08％提升至17％。
4. 提升自來水淨水之高級處理設施，設置全國性自來水研發機構，提升自來水技術研究，確保用水安全；水源區禁止畜養豬隻，現有養豬戶給予補償後拆除。

2002 環保署宣布：九十一年為河川整治年，計畫從九十一年起三年內，投入三十億元，將優先整治二仁溪、將軍溪、朴子溪、北港溪、南崁溪、典寶溪、客雅溪、高屏溪、中港溪等九條重點河川的水質。
環保署宣布：自八十九年間推動的高屏溪養豬離牧政策，至九十年十二月底止99.2 %的養豬戶已拆除豬舍，削減豬隻頭數達56萬頭削減率為98.4 %。
訂定發布「海洋環境污染清除處理辦法」。

四、政策與指標

水汙染是由於汙染物未經妥善處理即排入水體，超過了水體的涵容能力，使水的品質下降或影響水體的正常用途。水汙染的來源主要可分為五類：

1. 生活汙水：生活汙水的主要部分是家庭汙水，包括糞尿及生活雜排水（洗滌、洗澡等），主要汙染物為油脂、有機物、清潔劑等。
2. 事業廢水：水汙染防治法將工廠、礦場及中央主管機關指定之事業，包括畜牧業、醫院、學校實驗室等所排放的廢水均列為事業廢水，事業廢水的來源很廣泛，汙染物成分十分複雜。
3. 畜牧廢水：飼養家禽、家畜產生的糞尿廢水。
4. 垃圾汙染：垃圾任意棄置於河川用地，垃圾掩埋場建立於河川地之滲出水汙染河川。
5. 非點源汙染：主要是暴雨逕流將汙染物帶入水體，其來源可為農業迴歸水、山坡地開發、土地不當利用、都市公路之人類活動、空氣汙染等。

台灣目前各類汙染源的排放量，根據九十年的各種汙染源排放量推估（表4-1），以BOD5而言，是以市鎮汙水的排放量為最多，達到717噸BOD5／天，佔汙染排放量的52.9％。工業廢水次之，排放量為473噸BOD5／天，佔34.9％。畜牧廢水為166噸BOD5／天，佔12.2％。所以現今生活汙水可以說是河川汙染源的大宗。

由歷年各類汙染排放量百分比（圖4-1）可以看出生活汙水的BOD5每日排放量佔所有汙水排放量的比率持續上升，至八十二年的35 %，到八十九年起超過50 %，畜牧廢水的排放比率則是在八十五年以後持續的降低，而畜牧廢水近年來則維持35 % 左右的汙染排放比。

表4-1 九十年各種汙染源汙染排放量表 來源 : 行政院環保署網站，環境品質資料庫，http://www.epa.gov.tw/statistics/

圖4-1　各類汙染排放量百分比

由圖4-2及表4-2可以看出台灣的工業廢水產生量八十一年以來BOD5每日排放量都達2000噸以上，然而其削減率，八十一年為20.4％，八十二年以後削減率就大幅提升至60％以上，九十年為79％，距八十五年所提出的國家環境保護計畫九十年的目標值81％尚差2個百分比（表4-3），在工業廢水的排放量方面看來似乎己經獲得控制，雖然廢水產量不降反升，但排放量在逐年下降中。

在畜牧廢水方面，從八十二年的50％到九十年的77.5％，在八十六年的口蹄疫病毒爆發以後，台灣的養豬頭數大量下降，反應在畜牧廢水的排放量上也有下降的趨勢，再加上削減量的提升，九十年畜牧廢水不論是產生量、排放量、削減率都較環境保護計畫中九十年的目標值更佳。在生活汙水方面，台灣地區近幾年的生活汙水產生量只有緩慢的增加，生活汙水的產生量趨於穩定，但由於汙水下水道的建設緩慢，生活汙水的削減率至九十年只有19.6％，雖然較環保計畫的削減率目標值高，但汙水產生量亦較目標值高，而如此低的削減率已使得生活汙水如今己成為水質保護的頭號敵人。

圖4-2　各類汙染排放量及產生量

值得注意的是，隨著汙水削減率逐年上升，排放量持續減少，水汙染似乎並未因此而逐漸改善，是非點源汙染未獲得控制或廢水管制申報不實？相關的政策對水環境的影響到底是如何？水汙染防治政策到水質的改善有怎樣實質的結果？以下由指標看結果。

表4-2　各類廢汙水削減率 表4-3　國家環境保護計畫廢汙水削減量目標值

<< 第二頁 | PAGE 2 >>