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蔡慧敏 江進富
國立台灣師範大學環境教育研究所

摘 要
台灣為一海島地區，本島海岸線長約1134公里，加上各離島的海岸線長約1566公里，擁有廣大的海岸面積；而台灣本島的平地面積僅佔全島面積約四分之一，是人口與社會經濟發展集中的地帶，且多位於沿海地區及狹長的平原或盆地，然而海岸又為高度敏感與脆弱之地區，因此海岸地區的發展是否合理及海岸資源是否有效維護與管理，為檢視台灣永續發展的重要課題之一。本文以台灣永續評量系統中的幾個指標：天然海岸比例、漁港使用率、及工業區使用率等為切入點，回顧海岸開發利用與管理的相關政策及體制，評析台灣島的海岸在天然海岸之銳減、包括漁港及工業區等各種開發計畫之競相利用、及利用效率的情形下，思考海岸地區在生態資源、災害防治、經濟資源等方面之永續性，並對海岸整體發展政策的永續性提供初步建議。

一、前言

台灣為一海島地區，本島海岸線長約1134公里，加上各離島的海岸線長約1566公里（根據內政部統計資料） ，擁有廣大面積的海岸土地。沿海地區蘊含豐富的生物與景觀資源，但隨著人口成長及社會經濟結構之改變而大量利用開發，沿海地區的地貌在過去數十年間快速變遷，也後被視為國土利用中「不可或缺的新開發空間」 。
然而，海岸地區一方面在自然環境方面具有高度的敏感性與脆弱性，另一方面在海島地區則又是人口聚集之處。在台灣本島直接臨海的行政區有18個縣市，共計有86個市、區、鄉、鎮，瀕臨海岸地區，人口約396萬人（依1997年人口統計）佔台灣地區總人口之18.3% 。 而海岸地區的土地利用，在近一、二十年間，也由傳統的港灣、漁村、養殖漁業、及邊際性農業利用等利用，開發為工業區、商港、漁港、垃圾掩埋場、發電廠、機場、陸地運輸設施、住宅及社區等等，多達十九種以上的土地利用編目，都競相在海岸地區發展。這些沿岸地區的各種開發，加上海堤建設、沿岸養殖漁業的活動、及環島公路網的推動，幾乎全面地改變了台灣海岸的面貌，也帶來環境的衝擊。
本研究利用「永續台灣評量系統」的諸項指標，回顧台灣海岸地區的變遷與發展相關問題，並討論相關政策的永續性。

二、由指標看問題

(一) 相關指標一：天然海岸比例

此項指標所稱的「天然海岸比例」之計算方式為：（海岸線全長—人工設施長度）除以海岸線全長（以1200公里計）。統計民國77年至87年之資料如下：

其中85年底前海堤設施之統計包括「海堤」、「護岸」及「丁壩」三項，86年起由於「護岸」及「丁壩」等設施多已毀壞，因此將此二項目刪除，增列「離岸堤」、「海岸保護工」及「防潮閘門」等，是故自86年起天然海岸比例反而增加。表中86及87年「護岸」長度是將「離岸堤」及「海岸保護工」相加，雖然統計內容改變，但仍可看出台灣天然海岸比例正逐年減少，如下圖：

圖1 天然海岸比例 （資料來源：經濟部水利處http://210.69.128.66:8102/）

1. 天然海岸減少的背景
在「永續台灣評量系統」天然海岸比例的指標中所顯示的天然海岸減少之趨勢，主要係以台灣沿海的人工海堤等海岸結構物的長度來計算，也就是人工海堤長度日增。
海岸是動態的，天然海岸的變遷，受到了氣候、海岸物理作用（波浪、沿岸流、颱風等）、沈積物收支（河川之輸沙量、外海沈積、海岸侵蝕等）、相對海平面、及人類活動的影響 。對於海岸的侵蝕，直接想到的是如何加以保護，如興建海堤、護岸、突堤及離岸堤等海岸結構物；然而人為構造物對於海岸的干擾，若未能順應自然作用力，不但海岸侵蝕之防止無法達成、人為構造物毀損，反倒造成海岸侵蝕的加劇。
台灣海岸的人工海堤，緣起於先民對海埔灘地的開發利用，不論作為魚塭或鹽田，為了事業性的海岸保護，由各事業機關、地方政府或沿海居民，視其需要自行興建，工法簡單，暴雨巨浪侵襲後常易毀壞成災。至民國65年，台灣省水利局遵照行政院指示，提出「台灣省海堤整建計畫」，全省海堤積極陸續整建，至民國86年全省已完成海堤498公里，占所需長度89 ％。至今則達557公里占所需長度99.4% 。
天然海岸之減少，除了興建海堤外，也包括港灣、工業區、新市鎮等之闢建。如果將僅建海堤而原海岸尚未經改變者，歸類為「半自然海岸」（如附表-1）；將開發地區的海岸線稱為「非自然海岸線」（如附表-2） ，並以縣市為單位，檢視其海岸狀況，則我們可以看出某些縣市的海岸，已被海堤完全包圍（100%半自然海岸）、沒有天然海岸，如：新竹市、台中縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣！而有些縣市的海岸沿線佈滿各型開發案，將近90％為非自然海岸，如：桃園縣、新竹市、雲林縣。

表-1 「半自然海岸」百分比

註：半自然海岸指建海堤但原海岸尚未經改變，並保有砂灘者。

資料來源：郭金棟（1998）台灣海岸之變遷，錄於「台灣海岸何去何從研討會∼國際海洋年的沈思」論文集，台灣省政府交通處港灣技術研究所，頁2-12

表2 「非自然海岸線」佔有百分比 ( 依目前開發案全部實施後之比例 )

* 1.( )表示直線量取時之海岸線長，台北縣僅計西岸部分
l 2.百分比以開發海岸線長除全線海岸直線長

資料來源：郭金棟（1998）台灣海岸之變遷，錄於「台灣海岸何去何從研討會∼國際海洋年的沈思」論文集，台灣省政府交通處港灣技術研究所，頁2-13

2.1.2.天然海岸減少的環境衝擊
由於天然海岸提供海洋生物棲息環境及生育地，天然棲地比例愈高，生態系穩定性就愈高。天然海岸之減少，造成的環境衝擊，舉例如下：

1. 改變海岸漂沙活動：防波堤等突提常使堤岸向流面積沙、背流面加速侵蝕（例如東北角和美港之興建，吸走了南側原海濱浴場的海沙而成礫灘、一方面港中堆滿淤沙。）；
2. 海岸地形改變：填海造陸等活動已使海岸地形產生不可逆之改變；
3. 加速海岸侵蝕：海底抽沙填陸、設堤或造陸、沿岸養殖等皆加速海岸侵蝕（西南海岸多為侵蝕區）；
4. 生物資源銳減：非天然海岸大量破壞天然濕地與生物棲地、損害近岸漁業資源；
5. 近岸海域污染：非天然海岸引導的海岸開發活動，造成近岸海洋污染。

台灣地區由於人口急劇成長，對海岸資源之需求益形迫切，充分反應在海岸地區的土地利用上，使得全島海岸地區的超過三分之一以上佈滿海堤及各類型開發案，自然海岸及濕地生態資源遭受嚴重影響，就整體海島生態環境的角度看來，與永續發展的方向背道而馳。

(二) 相關指標二：天然河岸比率

河流輸砂和海岸漂砂之間存在著平衡關係。台灣河流的中、上游因水壩、防砂壩等設施，蓄水和攔阻漂砂的結果，使下游河水流量經常乾涸、堆積減緩，搬入海域的漂砂減少；再加上河床挖砂、海岸挖砂等活動下，加速了河道侵蝕以及海岸的侵蝕。

圖2　河岸人工設施長度

由1988至1998年間經濟部水利處所公布的資料，我國河川堤防、護岸、防沙壩、潛壩等人工設施的總長度有連年增加的趨勢，此一「天然河岸比例」指標的下降，對於下游的海岸而言，並不利於海岸堆積，反使海岸退縮及侵蝕增加。

(三) 相關指標三：漁港的使用率
本指標以建設完成之漁港的使用率為計算對象，不包括專為運輸船舶之港口，如基隆港、台中港。漁港使用率＝〔登記船隻總泊地面積／漁港總泊地面積〕
海岸生態環境敏感度極高，工程建設的增加，對海岸的改變已造成日積月累之影響。然而在地方政策執行下，政治人物常為討好民眾，因應民眾之要求而導致漁港到處興建的現象，對於台灣海岸環境的平衡造成莫大損害。在「漁港使用率指標」計算下，不論以一倍船身乘上船寬，或以1.5倍船身乘上船寬當為船隻的泊地面積，所計算出來的漁港使用率，皆逐年下降，並且漁港面積逐年增加，從下圖（圖3）本指標顯示漁港供過於求，而海岸資源有限，此一趨勢不利於永續發展。

圖3　漁港使用率指標

(四) 相關指標四：內陸養殖產值
台灣本島西南海岸地區，由於自1970時代起，大量闢建養殖池，超抽地下水，已使沿海地層下陷、海水倒灌。由歷年養殖漁業產值變化圖看來，從1950至1990年這四十幾年間，養殖漁業產值的成長率高達6倍強。

圖4　沿海養殖產值指標

台灣漁業雖持續成長，然而養殖漁業因超限使用水土資源，造成地層下陷問題，加上草蝦養殖遭逢病變，養殖業經營日漸困難，漁業產量因此逐年下降。

1. 沿海養殖對海岸的衝擊
1970年代以來，隨著沿海養殖業之濫闢，超抽地下水，地下水需求量大幅增加，1993年公佈的資料中，地下水抽取量已達71.4億立方公尺，遠超過40億立方公尺之年補注量。伴隨而來之地下水位降低、地層下陷、海水入侵地下水源等問題亦相繼產生。在西南沿海地區，地層下陷地區直接導致海水倒灌，並積水不退形成淹水區，例如屏東佳冬鄉塭豐村及焰溫村地區，雲林的口湖災區等。海水倒灌造成農地成為鹽水田，使海岸土地鹽化，進而導致農地生產力降低，甚至無法耕作變成荒地，或被迫改為魚塭；因此，使得魚塭面積向內陸更加擴大，蠶食鯨吞沃野良田 。下表（表-3及表-4）為不同時間檢測的地層下陷概況，其中屏東等縣的下陷量，達2.05或3.12公尺。

本研究整理）
資料來源：(1)美商西圖工程顧問國際有限公司台灣分公司（1995）：《海岸地區整體規劃之研究》。台北：內政部營建署。P.2-153 (2)蕭新煌等（1993）：《台灣2000年》。台北：天下文化。P.36

表-4　地層下陷區域概況 1980-1999

（資料來源：「永續台灣量系統」研究計畫第三年成果報告）

(五) 相關指標五： 工業區利用率
此指標之定義為：已開發工業區與實質使用工業區之面積比例。工業區利用率＝〔工業區使用面積／工業區總面積〕
工業區的開發為大面積的對於地表植被的破壞，並且為環境污染集中的區域，為環境負面表現的區域。如果工業區的利用率不高，政府仍努力增加園區數量，則對於環境的衝擊不但增加，同時也勢將污染源擴散，不僅是利用上的不經濟，同時增加環境衝擊程度。從全國工業區的比較，歷年工業區面積變化不大，約在19,202公頃至22,590公頃之間，略有逐年增加的傾向，工業區總面積在87年為最大。但工業區使用率逐年升高，87年為止有60％，如果能增加利用率而減少工業區的增闢，應是較有利於永續發展的趨勢。

圖 5　工業區利用率

然而，近年來濱海工業區的大量設置，對於海岸及海洋環境的衝擊，則是可以預期並令人憂心的。

1. 濱海工業區對海岸的衝擊
由於濱海土地具有幾個特性：(1)土地取得較容易；(2)接近港口，原料之輸入及產品之輸出較方便；及(3)靠近海邊，便於工業廢水的排放等特性 ，因此台灣大型工業區的設置，從早期的高雄臨海工業區、安平工業區、林園工業區、台中港工業區、 大園工業區等，到近期的彰化濱海工業區、雲林麥寮六輕工業區等都在海岸。而近年來規劃或開發中的新興工業區，包括觀音擴大、彰濱、雲林離島式、鰲鼓、東石綜合、七股、台南安順科技工業區等七大工業區，佔地面積約38000公頃，都是海岸海埔地或濕地，對於海岸地形的變化及生態環境之影響，都是可預期的。如果其他工業區使用效率尚未顯著提高，新興沿海工業區之規劃是否應多加評估？
下表（表5）為海岸地區的重大開發案整理表，顯示海岸環境之負荷：

表5 台灣海岸地區重大開發計畫
（本研究整理）
資料來源：行政院研究發展考核委員會（2001）：《海洋白皮書》，頁73；經濟部工業局台灣工業用地供給與服務資訊網（http://idb.management.org.tw/top/index2.asp）；美商西圖工程顧問國際有限公司台灣分公司（1995）：《海岸地區整體規劃之研究》，內政部營建署，頁7-36~7-76
* 開發面積方面，除大鵬灣風景特定區查詢自網站，標以＊者查詢自經濟部工業局台灣工業用地供給與服務資訊網，其餘資料來自《海岸地區整體規劃之研究》（p.7-36~7-76）

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