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施文真 高英勛
國立東華大學環境政策研究所
摘 要
初級產品是直接取用自自然界或是直接使用自然資源所得的產品，雖然初級產品（農產品）佔台灣外銷品產值的比例自民國七十八年之後僅佔不到百分之一的比例，但是由於初級產業有其特定的國家戰略功能，所以持續的受到政府的保護，在加入世界貿易組織之後，政府亦提出多項農業轉型政策，本篇研究即希望藉由台灣永續指標來檢討台灣貿易政策下的初級產品出口政策，以瞭解歷年的相關政策與出口表現，對台灣生態環境的影響，並藉此評論政府針對農業所宣示的輔導政策是否符合台灣邁向永續發展的趨勢。
本篇研究將討論的初級產品包括：茶葉、水產品（養殖漁業與近海／沿岸漁業）、以及豬及豬肉產品的出口政策
相關的指標包括：河川總監測長度中受輕度以下污染河川比例、海域品質、地下水水質、飲用水品質、土壤侵蝕度、有效水資源、農業用水量佔農業產值比率、養豬業產值與外銷值、近海漁業進出口值與養殖漁業產值、以及漁港使用率等。
一、前言
台灣過去五十餘年的貿易政策與政府所規劃的國家發展政策以及產業政策密不可分，相互影響，不同階段的貿易政策隨者斯時政府所鼓勵的產業政策進行漸進式的開放，相對的，整體的貿易政策自一九六零年代之後就以促進出口為主，國內的產業政策也多朝向鼓勵有利於出口擴張的生產活動，所以我國的貿易政策與產業政策可說是帶領創造所謂的「台灣經濟奇蹟」的推手，但在促進台灣經濟發展的同時，是否因為政策內容的設計沒有顧及環境面以及社會面的衝擊，導致台灣錯失了邁向永續發展之路的入口
？初級產品的出口對開發中國家的初期經濟發展扮演了很重要的角色（何鄭陵，民國73年），而由於初級產品 ，包括農、林、魚、牧等相關產品，是最直接取用自自然界或是使用自然資源所得的產品，因此，初級產品的出口是最直接衝擊到一國的自然資源的貿易型態。台灣的農產品佔台灣外銷產品的產值，相較於工業產品，一九八八年之後，都低於出口總值的百分之一，且持續的呈現下滑的趨勢，但由於初級產業，例如農業，有其特定的國家策略功能，因此，政府針對初級產品，也設計強度不一的保護政策，並沒有因其逐漸沒落的經濟價值而任其凋零，尤其在加入世界貿易組織之後，我國的初級產業面臨強大的競爭壓力，面臨更嚴重的挑戰，政府也針對此一策略性產業規劃因應策略。本篇研究即希望藉由台灣永續指標來檢討台灣貿易政策下的初級產品出口政策，以瞭解歷年的相關政策與出口表現，對台灣生態環境的影響，並藉此評論加入世貿組織後，政府針對農業所宣示的輔導政策是否符合台灣邁向永續發展的趨勢。
初級產品一般而言包括農、林、漁、牧等廣義上被歸類為「農業」產品 ，在林業的部分，由於台灣在民國81年起全面禁止天然林的砍伐 ，再加上原木（及其相關木材製品）的出口值相較於進口值，自民國78年之後即呈現長期入超的現象
，也就是說，台灣的木材以及相關產品大多是使用進口的木材，因此，我國林業相關貿易政策在全球性或是區域性的林業永續發展指標上，應該為一極具探討價值的議題，但是，目前台灣林業出口微乎其微，因此，就本篇研究的研究目的而言，暫先不打算討論林業的部分。在漁業的部分，台灣的漁業產值中，遠洋漁業所佔漁業出口值的比例在西元兩千年約佔百分之五十一點六，如同林業，台灣強盛的遠洋漁業對漁業的永續發展所帶來的影響是全球性或區域性，對於台灣島內的自然資源使用並沒有造成太多的衝擊，因此，本研究將只針對近海漁業以及養殖漁業的出口進行討論。在牧業的部分，台灣的養豬業向來是台灣，尤其在早期更為爭取外匯的功臣之一，但是養豬業所造成的環境污染問題卻是眾所周知的（例如，陳明建，民國八十一年），因此，藉由永續發展指標來討論我國養豬業的出口政策應具有相當的意義；此外，本研究由相關的資料中發現，在民國八十六年間所爆發的口蹄疫事件，造成民國八十六年之後的豬與豬肉產品的出口值到現在都趨近於零，此一單一事件竟然可以「單手」的摧毀台灣養豬業的外銷表現，頗值得進一步的加以探討。在農業的部分，本研究選擇茶葉作為討論的對象
，由於茶葉生長所需要的環境要求，台灣的茶葉，尤其是高級茶，多種植於高山上，令人時常質疑其對於水土保持的衝擊（郭大玄，1997），但是台灣的茶葉出口在日漸衰退的農產品中卻能有穩定成長的亮麗表現，使得政府向來對於茶葉多採取鼓勵的措施，因此，本研究也將會針對永續指標來解讀茶業對於台灣的環境衝擊到底為何，並據以分析日後相關的政策走向應注意之處。
二、歷年政策變化
(一) 台灣養豬業相關政策之發展
台灣早期的農民為貼補家計，往往以養豬業作為副業，民國五十九年，國貿局公布「大宗物資進口辦法」，開放飼料穀物進口，養豬業者改以精緻的配合飼料飼養，縮短飼養期，民國六十年初期，政府推行「加速農村建設計畫」，開始鼓勵農民養豬，自此，養豬業開始有大幅的成長，為了解決毛豬生產過剩所產生產銷失調嚴重失衡的問題以及穩定國內豬價，民國六十九年五月行政院核定實施「毛豬產銷調節方案」，農政部門開始建立毛豬產銷制度以穩定產銷，豬價因為長期穩定導致原非養豬戶以及企業陸續加入養豬的行業，原有養豬戶也擴大飼養規模，導致養豬頭數大量增加，本省毛豬需求也由限量出口轉為自由出口。
養豬頭數的增加導致養豬產業面臨日益嚴重的養豬污染問題，尤其是水源水質水量保護區與都市計畫區類養豬污染問題，養豬污染與家庭廢水以及工業廢水被視為三大水污染源，為解決養豬頭數日益增加以及養豬污染問題，農委會於民國八十年元月研擬「養豬政策調整方案」，經行政院核定後自同年七月開始實施，為期六年。本方案有四大重點：第一，養豬的社會及環保成本太大，政策上今後不再鼓勵出口，應以自給自足為主；第二，明確規定何處不能養豬，而可以養豬的地區必須做好污染處理設施；第三，位於水源、集水區的養豬戶應優先輔導其停業或轉業以維護飲水衛生；第四、嚴格要求大養豬戶應有合格的污染處理設備（陳明建，民國八十一年，頁七）。
早期，養豬業為農家的副產業之一時，養豬頭數不多，民國60年代開始逐漸有大型養豬戶（飼養頭數達五千頭以上者）的出現（許應哲，1998），自民國75年以來，養豬即為我國農業單項產值最高的產業，自民國77年以後的十年間，扣除民國86年口蹄疫所造成的產量減少，毛豬產業的產值佔畜產總產值將近百分之六十，佔農業總產值將近百分之十九（黃健兒，2001）。此外，養豬業也是我國早期賺取外匯的重要初級產品之一，例如民國八十四年，本省毛豬的外銷比例為佔總產值將近百分之四十八，台灣豬肉出口以日本市場為主，口蹄疫發生的前三年，我國每年外銷日本的豬肉價值均超過十億美元，佔日本豬肉以及豬肉產品國內市場的百分之十到二十之間（林大侯，1998年，表3-1-9）。
民國八十六年三月二十日，農委會發布本省為「口蹄疫病毒」的疫區，對國內毛豬產業產生重大的影響，例如活豬的產值由民國八十六年的一百四十餘萬美元降至民國八十七年的九萬餘美元，活豬以及豬肉產品（生鮮、冷藏與冷凍豬肉）自民國八十七年以後完全停止出口，將我國的毛豬產業由出口導向的產業結構完全轉型為以完全內銷為主。
圖2-1 養豬業的進出口值
民國八十六年九月，行政院通過農委會所擬訂的「輔導養豬產業永續經營計畫」，在考量環境容許量的前提之下，養豬頭數的多寡成為此經營計畫的基本政策之一，將由經營效率以及市場機能來決定。
加入WTO之後，政府將養豬產業的目標定位為「建立環境容許且以內銷為主產銷平衡的產業」，並將配合環保法令落實養豬污染防治工作；民國九十一年畜牧法修正，飼養頭數到達兩百頭以上的養豬戶必須購置水污染防治設備，另民國九十年廢棄物清理法修正後，將農業廢棄物亦納入一般事業廢棄物的管制範圍內。
此外，養豬業在本省各縣市的分佈，有一值得注意的趨勢：在區域分佈上，雲林縣與屏東縣的養豬頭數佔全省養豬頭數的百分之四十以上。
表2-1 民國85年及89年全省各縣市的養豬戶數及頭數 |
(二) 台灣茶業相關政策之發展
台灣茶業生產的歷史可以追溯至清朝，農委會茶葉改良場創立於1903年，前身為「台灣總督府殖產局草浦坡製茶試驗場」，民國五十七年政府為統一事權促進臺灣茶業發展，將臺灣省農業試驗所所屬平鎮試驗分所及魚池茶業試驗分所，與農林廳所屬林口茶業傳習所等三單位合併成立「臺灣省茶業改良場」，直接隸屬台灣省政府農林廳，精省之後，於民國八十八年七月改制隸屬於行政農委會
民國六十二年開始設立茶葉生產專業區，多以外銷為主，主要外銷市場以日本為主，茶葉外銷的比例在1980年以前約佔我國茶葉總產量的百分之七十五，到1995年已減至百分之十五，外銷衰退的主要原因是因為台灣工業化迅速使人工之成本提高，導致紅茶與綠茶的生產成本過高，而無法與國際上相同產品競爭。台灣茶業由茶葉的進口數量多於出口，成為第二個由茶葉淨輸出國轉變為淨輸入國的國家（甘子能，民國84年）。
圖2-2 茶業的進出口值
加入WTO之後，政府對於茶葉產業的產業輔導將以內銷為主，外銷為輔，以生產高級茶為主要目標，並改進茶葉產製技術，加強分級包裝，建立各產區特有品牌，以區隔進口的廉價茶。
圖2-3 1995年茶業的全省分佈圖 |
台灣的茶葉面積大約有兩萬餘公頃，值得注意的是，茶園主要分佈在南投縣、台北縣以及嘉義縣
，此三縣市的茶園面積共佔全國茶園面積約百分之六十四，在全縣土地面積所佔之比例亦遠較其他縣市為高。儘管經歷了921集集大地震，南投縣茶園的面積和比例仍為全國之冠。 |
資料來源：農委會茶葉改良場網站http://www.coa.gov.tw/external/teais/ch3-1.htm
表2-2 2000年台灣各縣市面積與茶業種植面積比
(三) 台灣漁業相關政策之發展
台灣的漁業發展，由於黑潮流經台灣東岸，帶來充足的養分，並有支流分別自南北流入台灣海峽，在東北角、高屏外海等區域形成良好的漁場，在日據時期推動漁船動力化之後，便已有一定的基礎。
光復初期政府播遷來台，台灣的漁業政策以戰後復甦為主，政府推動「漁船放領」政策，以貸款協助漁民建造漁船，並積極開闢漁港，加強公共建設，讓沿近海漁業快速發展。同時經濟部成立「漁業增產委員會」，獎勵漁業增產以及軍糧民食之供應，配合四年經建計畫，以有限的資金投入沿近海漁業，以期在短時間內創造大量的就業機會。1960年之前，漁業從業人員、小型漁船數量及總產量皆快速成長，漁業結構以沿近海為主。同一時間並成立了「漁業資源研究小組」，在考量漁業資源的有限性下，積極推動印度洋鮪釣作業，為遠洋漁業的初步發展。
但在如此有效率的積極漁撈作業之下，相對地卻缺乏妥善有效的資源保護措施，因而造成臺灣臨近海域資源枯竭的現象。在1967年開始的漁船的限建措施，雖然限制了漁船數繼續增加，但並沒有能夠減少漁獲努力量。因而沿近海漁業資源，仍然呈現長期持續性的衰退現象。因此在1970年代之後，發展的重心轉移至遠洋漁業及養殖漁業。此後漁業政策以推動遠洋漁業為主，1987年行政院提出之「漁業發展方案」，確立了漁業發展以遠洋漁業為主要目標。沿近海漁業則逐步納入資源保育的概念，以休漁或劃設保育區等，並積極輔導轉型為休閒漁業，解決漁民生計問題。
圖2-4 遠洋漁業佔漁業的產值以及出口值的比例
台灣的養殖漁業傳統十分長遠，自明鄭時期便已開始發展。光復之後，雖然政府政策並未積極推動，但仍有大量漁民投入，同時政府設立之「水產試驗所」，亦對養殖漁業的改良進行大量的研究。光復初期，由於魚苗等取得成本極高，養殖漁業發展上有其瓶頸，至1960年代，水產試驗所人工繁殖技術成熟，突破此一限制，讓台灣地區的淡水養殖大幅成長。台灣傳統養殖方式為低密度之粗放養殖，隨著養殖技術之改進，放養密度大幅提高，池水中之溶氧量消耗甚快必須補充溶氧，所以魚塭常用的方法是大量換水，將魚塭中池水部份排出再以新鮮含氧量高的地下水或海水引入（注入）魚池中補充。因此大量抽取地下水，造成了西南沿海地層下陷、海水入侵等水土資源的問題。近年來則以研發引進海面箱網養殖作為主要發展方向。
圖2-5 養殖漁業佔漁業的產值以及出口值的比例
由圖4及圖5遠洋漁業及養殖漁業和整體漁業產值及水產品出口值的歷年趨勢來看，主要影響漁業出口數量的以養殖漁業為主，遠洋漁業雖然近年來產值逐年提高，但整體水產品出口值並未隨之同步上揚。
近十年來，國際經貿環境與兩岸關係劇變，沿近海的漁業資源枯竭，各國相繼宣布200海浬經濟海域，漁業勞動人口逐漸地被都市的二級產業與服務業吸納，造成嚴重的部門人口外移現象，因而漁業亦邁進了調整期及轉型期。早期過度發展，造成沿近海漁業資源枯竭的現況，而養殖漁業雖然政府政策上並未積極鼓勵，但投入大量研究研發改善，利之所趨之下，背後對環境的壓力仍不可輕忽。而雖然發展遠洋漁業看似對台灣的生態和環境並不會造成直接的衝擊，但整個海洋生態系是全球息息相關的，分擔海洋保育的責任，維護地球上共有的資產仍是十分重要的發展課題。
三、政策與指標連結
本研究所選擇的三種初級產品相關貿易政策，與永續指標之間的關連性，初步觀察的結果發現有兩個值得進一步討論的現象：第一，三種初級產品的產值以及進出口值與「河川總監測長度中受輕度以下污染河川比率」此一指標之間都存在有程度不一的關連性，第二，就茶業與養豬業的區域分佈來看，兩種初級產品的生產有高度的區域集中性，養豬業就養豬的頭數計算有百分之四十以上集中在雲林與屏東，茶業的種植面積則有將近百分之六十左右集中在台北縣與南投縣，此一現象對於一般認知中污染程度較為嚴重的幾條河川：淡水河、高屏溪、濁水溪等，其間的關係都將是本研究嘗試研究的焦點。
(一) 與三種初級產品均有關連的指標：「河川總監測長度中受輕度以下污染河川比率」
圖3-1 養豬、茶業及水產品出口值與指標SPB1「河川總監測長度中受輕度以下污染河川比率」以對稱變動率進行標準化後之趨勢圖
（1989年為基期）
影響河川水質的因素很多，而河川水質對民眾生活、生計影響的程度也很高。從文獻中可以得知，養豬業所排放的廢棄物，對於河川水質有非常顯著的影響（陳明健，1992），而山坡地茶葉的種植，亦是破壞水土保持的因素之一（郭大玄，1997）。因此，此二產業的發展與河川水質息息相關，是無庸置疑的。在水產品的部份，不論產值及出口值所佔之比重，皆以遠洋漁業及養殖漁業為主（見圖2-4、2-5）；而不論是傳統大量引用海水之沿海鹹水養殖（如虱目魚），或是對水質清淨度要求極高，而大量使用地下水或灌溉用水的高密度養殖（如鰻魚），河川污染或進一步所造成的沿海污染，都必然會受到影響（陳君如，2000）。因此，由上圖可以發現，或為河川水質的影響因子，或受河川水質的影響，這三種產業，或多或少都呈現了與指標SPB1「河川總監測長度中受輕度以下污染河川比率」相關的走勢。
在養豬業方面，政府自民國六十九年頒佈「毛豬產銷調節方案」之後，確定毛豬產業採取自由出口政策後，便持續積極推動出口。養豬產業在口蹄疫爆發之前，為台灣少數具有國際競爭力的初級產品，產值、出口值及佔農產品出口值比率都持續上升，主要輸出國為日本與香港。雖然在平衡對日貿易逆差上有一定的貢獻，但也造成嚴重的水質污染問題（林大侯，1998）
養豬業對於水質的影響，主要為其排放之排泄物或高濃度的有機廢水，造成河水中的有機物濃度大為提高，使得處理河水之生物需氧量（BOD）大幅上升。從圖3-2之指標SPB1趨勢中，觀察在1996年前後的變化，可以發現在口蹄疫事件爆發之際，對河川水質造成了相當程度的影響。
圖3-2 養豬業貿易值與主要河川及高屏溪BOD檢測合格率 |
而若將水質中之BOD項目獨立出來（如圖3-2），更可發現：在1997年之後，養豬業出口值以及產值因受口蹄疫影響大幅滑落後，檢測合格率有顯著提升，特別是在養豬業主要所在地之一的高屏溪流域。 |
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