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蔡慧敏
國立台灣師範大學環境教育研究所

一、前言
「永續台灣評量系統」研究計畫目前已初步完成屬於台灣全島性的國家層級評量系統，本年度起除進一步強化永續發展指標內涵外，將朝「國際化」、「地方化」、「政策連結」及「執行機制」四個目標整體進行政策落實的研究工作。其中「地方化」的研究目標包括確認一些能彰顯區域性特質的指標，並期能與地方政府的執行機制結合，提供必要的協助或經驗傳承。

由於地方特性之不同，在地方永續指標之發展與全國性指標間，將有在同一架構下而呈現不同指標內涵之現象，地方指標之產生方式需要進一步探討。本文謹就國外相關文獻做一簡單回顧，做為研究指標「地方化」過程的參考，並就「海島台灣」（Island Taiwan）四周的小型離島（small islands）之可能的指標特性與選項，做一初步探討。

二、地方指標的選擇

自從1992年里約地球高峰會議推出「二十一世紀議程」後，該議程第28章「地方議程」（Local Agenda 21, LA21）開始倍受全球許多地區的地方權責單位（local authorities）之重視，並依議程之要求推出「地方永續發展行動計畫」。至1997年止，已有超過51個國家2000多個地方權責單位，進行推動「地方議程」永續發展行動方案（Brugmann, 1997）；歐洲聯盟則在1999年完成12個國家內的地方永續發展的評鑑，並將結論納入2002年「里約十年 (Rio+10)」地球高峰會議的歐洲報告：「環境2010：我們的未來、我們的選擇 (Environment 2010: Our future, our choice)」（Lafferty, 2001）。

以英國為例，大部分地方機構都已進行地方永續發展之方案，但初期計畫常是融入規劃、交通、住宅等提高個人及社區生活品質的面向，是否整體邁向永續發展則尚待評估；因此，永續指標是公認為可以增加對話與相對比較的一項有效評量工具（Cartwright, 2000）。

在一項對英國英格蘭地區如何選擇「地方永續發展指標」（local sustainable development indicators）的問卷調查研究報告中（Cartright, 2000）， 對於指標的選擇過程提出多項研究發現與建議，可供我們進行評量系統「地方化」之參考。歸納如下：

（一） 指標指南：
由於地方特性不同，經由地方參與及共識決定產生的指標，可能包羅萬象，因此研擬一套指標選擇指南（guidance）或手冊，十分重要。指南中所提出的共通指標架構與類似指標選項，一方面可協助地方機構檢視該地區邁向永續之進程，一方面可作為地方間相互比較的基礎；最後則可在不同地區的比較歸納間，重新呈現國家層級的永續發展圖像。

（二） 推動機制：
英國於1998年成立「中央—地方永續發展推動小組」（Central –Local Government Task Forces on Sustainable Development），發展一套僅包括20-30項「地方永續發展指標」之指南，協助地方機構選擇適切的主要指標，並發展一套能反應地方特質及需求的指標系統。此一推動小組，由中央官員、地方官員、社區領導者、及關切團體所組成。

（三） 公共參與：
地方永續指標因與地方及社區發展及價值判斷相關，指標的選擇及表現方式，應與全國性指標或科學測量方式指標的表現有所不同。由前人相關研究中，歸納下列幾點看法：

表一：英國「永續社會的特質」及指標數目
*粗體字部分代表可參考的「指標主題」
（資料來源: Department of Environment, Transportation and Region, 1997; Cartwright, 2000, p.69）

三、 台灣離島地區永續指標選項初探

台灣目前主權範圍所轄之陸塊，是由本島及大約一百二十一個小型島嶼所組成，約有20個島嶼有常駐人口。這些小島相對於台灣本島而言通稱為「離島」，離島中面積最大者為金門島（139平方公里）、其次為澎湖本島（64平方公里），多數為不到1平方公里之礁嶼或面積甚小且不定的礁岩或沙洲；人口最Have fun! Have fun!多的則是澎湖本島—馬公島（約9萬人）、其次為金門島（約5萬人）。就面積而言，這些離島，都屬於聯合國「島嶼發展委員會」（UNESCO: International Scientific Council for Island Development）所定義的「小型島嶼」（small islands） （蔡慧敏，1998）。而台灣本島，則是較大型的島嶼，具有高山與多樣的生態系，以及密集的人口與高度的經濟發展。

由於受到自然及地理環境之影響（面積較小且相對隔離），離島地區的產業發展與居民的基本生活需求，相較於台灣本島，都明顯地顯示著發展上的弱勢與困境。離島地區的環境與文化都具有較高度的脆弱性，與諸多國際上的「小型島嶼」具有一些共通的問題，但是各離島群間的地理環境、自然條件、及人口產業等社會經濟條件之差異性也甚大。因此，檢視離島地區永續發展程度的「地方永續發展指標」 ，在指標項目的選擇上，應與整體台灣的永續評量系統下指標項目有選擇上的差異；各離島群間也會因環境議題及地方社會間的差異而有所區別。

由於「離島地區」具特殊的地方特質，在「永續台灣評量系統」的「地方化」研究主軸上，值得作為一種對應思考的研究類型。在指標選擇上，將參考前述英國地方永續指標選擇的相關討論，進行幾個面向的探討：

（一） 島嶼特殊議題與指標
在《二十一世紀議程》中，對於「小型島嶼永續發展」闢專章討論(17G)，特別指出島嶼是環境和發展的特例，應針對此類生態特別敏感而脆弱之島嶼國家或地區，提出生態永續發展之原則與計畫方針。為落實《二十一世紀議程》，1994年小型島嶼國家及地區代表在巴貝多召集工作會議，研擬永續發展行動計畫，並提出「巴貝多宣言」（Declaration of Barbados）及行動方案（UNEP, 1994）。在巴貝多行動方案中，一方面歸納了15點島嶼永續發展課題，一方面也要求發展脆弱度指標（vulnerability index），以供各海島國家及小島自我評量。在聯合國環境發展委員會（UNEP）下島嶼的相關指標，約有幾類：

1. 小島發展議題／指標主題
巴貝多行動方案下的15項永續發展課題（蔡慧敏，2000a），在每一年度「小島國聯盟」（Alliance of Small Island States, AOSIS）工作會議檢討時，都針對此15個議題面向，提出檢討及進度報告，可視為檢驗小島永續發展的指標要項：

(1) 氣候變遷與海水面上昇問題
(2) 自然及環境災害
(3) 廢棄物處理問題
(4) 海岸及海洋資源問題
(5) 淡水供應問題
(6) 土地資源問題
(7) 能源問題
(8) 觀光遊憩問題
(9) 生物多樣性問題
(10) 政府機制
(11) 區域性機構與科技合作
(12) 交通及通訊
(13) 科學與技術
(14) 人力資源發展
(15) 執行方案與監測

2. 脆弱度指標
在巴貝多行動方案中以海島之「脆弱度」（vulnerability）為訴求，要求與會各國儘速提出「脆弱度指標」（vulnerability index） 以反映島國或海島之經濟與生態脆弱程度，並據以研提永續發展因應對策。1997年聯合國「經濟與社會事務部」再召集海島國家專家群就「環境脆弱度指標」（environmental vulnerability index）及「經濟脆弱度指標」（economic vulnerability index）分組研究，並於1998年提出初步報告書，1999年三月的布魯塞爾會議則再度檢討各指標之意涵與不同地區之適用性(UNEP web)。雖然就科學研究而言，脆弱度指標之設定與量化分析之精準或預測，仍甚困難，但「脆弱度」已是各海島國家（尤其是小島地區及國家）永續發展的必要考量。近年來，全球氣溫暖化，導致海平面上升，小島國面臨淹沒的危機。 因此，「脆弱度」指標中的相關要項，將可列入與離島居民討論時之參考，並依該島嶼實際面臨的環境或社會經濟發展之脆弱面，提出指標選項。

3. 保育指標
相對於脆弱度指標，聯合國環境委員會也試圖對全球島嶼做一「島嶼指標」（Island Indicators），一方面反應各島嶼的基本資訊，作為比較基礎；一方面針對保育的重要性做一評量，並作為監測島嶼保育狀況的資訊。此套「島嶼指標」包括一系列指標項目及運算公式（如附錄）。主要指標項目包括：

(1) 海岸線指標
(2) 海平面上昇危機指標
(3) 隔離程度指標
(4) 外在威脅指標
(5) 自然保護指標
(6) 生態系豐富度指標
(7) 物種豐富度指標
(8) 特有種指標
(9) 物種狀態指標
(10) 外來種指標
(11) 都市化指標
(12) 人類威脅指標
(13) 經濟壓力指標
(14) 保護區覆蓋比例指標
(15) 數據可靠性指標
(16) 綜合指標：人類活動衝擊指標、陸域保育重要性指標、海洋保育 重要性指標

（二） 地方參與及選擇
雖然每個島嶼都有它的獨特性，但共同的島嶼因素（指相較於大陸或大島之不同特性）面臨了一些共同問題，主要包括偏遠（remoteness）及「島嶼性」（insularity）、決策中心思考時之邊緣性（peripherality）、有限的自然資源、經濟的特殊化、較小的市場、較窄的技術基礎、較貧乏的內部結構、面對自然災害之脆弱性、面對外部影響（如氣候變遷導致之海平面上升、環境脆弱性、生物多樣性之危機）之因應程度等。前述聯合國環境計畫及小島國聯盟在1992年後所提出的議題或指標，多是針對這些共同因素所提供的專業建議，屬於具有指導性的指標，但是尚未落實到個別島嶼實際上面臨永續發展的地方問題。

面對個別島嶼的獨特問題，在指標的選擇上，必須經由島嶼居民的參與，才能凝聚共識，共同面對該島嶼永續發展的議題；也才能選擇出適切的指標，做為邁向永續社會的檢視基礎。
在推動台灣離島地區地方永續指標的選擇上，本研究初步選擇人口及發展較具規模的金門為研究區，擬採取的步驟包括：

• 指標手冊或指南：依現有「永續台灣評量系統」的「壓力—狀態—回應」（Pressure-State-Response，P-S-R）或「驅動力—狀態—回應」(Driving forces –State-Response，D-S-R；離島發展頗受外來驅動力之影響) 的系統下，對於現有五大領域（環境污染、生態資源、社會壓力、經濟壓力、制度回應）中，如何參考國際上的小島永續發展議題，發展對應的相關指標，預先整理成一份說明，作為與地方討論之基礎。
• 地方議題的探討與願景的形塑：結合地方政府、社區團體、環保社團、個人代表、專家學者等，形成「地方論壇」，持續探討議題與解決想法之對話。並參考前述英國地方永續指標之產生過程，以簡明的語彙，對「（島嶼）永續社會的特質」先產生願景、凝聚共識，再針對每一願景（永續社會特質）做相對指標之選擇；並與「永續台灣評量系統」指標系統做一對應比較。
• 邁向永續的選擇：「國際島嶼研究協會」（International Small Islands Studies Association, ISISA ）於2000年在英國蘇格蘭舉辦的一項國際會議中，各島嶼區域與會代表，對於小型島嶼如何邁向較為永續的發展，曾提出16項共識（蔡慧敏，2000b），也可作為與離島地方權責機構及居民檢驗該島嶼現有發展方式之檢驗基礎，並依該島嶼發展現況修改後，提供「地方論壇」討論願景、選擇指標時的參考。這些國際上小島地區選擇邁向永續發展的共識如下：

1. 使用再生能源並改進再生能源之生產及分佈
2. 研發減少廢棄物之創新科技或方法
3. 引進有效的大眾交通工具
4. 提高水與空氣品質之標準值
5. 採納整合式海岸地區管理計畫
6. 納入社區民眾參與創設保護區或瀕滅物種保護機制
7. 尋求控制外來侵入物種之方法
8. 增進對登錄並維持島嶼生物多樣性之瞭解與重視
9. 推動永續生態觀光取代大眾群體觀光
10. 創造經濟之多樣性以減少單一依賴之危機
11. 盡力保有該島嶼區應有之經濟專屬海域
12. 島嶼政府應對地方漁業有控制管理權
13. 保存傳統的島嶼文化及所有具創造性及獨特性之文化表徵或 生活型式
14. 尊敬島嶼原住居民之人民、語言、及風俗
15. 促進兩性平權以保障人權及人力資源之充分發揮
16. 充分利用現代資訊科技改善島嶼居民健康及教育機會

四、 案例探討：以金門島為例

本年度「地方化」指標的實例探討部分，先以具有具體範圍、區域較小、且地方特色明顯的離島地區中的金門島為例，從實際探討經驗中所呈現的特殊地域指標的形成過程與特性，作為爾後歸納整理成各地方普遍適用的指標產出之「指南」的基礎。

（一） 研究步驟
為能選擇一套「由下而上」的指標，本研究在步驟上參考英國伯明罕地區之作法，先由地方建立永續發展共識、選出邁向永續的重要議題，思考如何改善這些議題的目標、再進一步思考如何監測這些議題與目標，而推衍並選擇出適當的相對應指標。具體步驟如下：

（二）研究工具
本研究採用『德爾菲研究法』（Delphi Technique）作為意見收集與討論的研究工具。『德爾菲研究法』是一種團體決策的研究方法，在研究過程中針對特定主題，召集相關人士及專家學者組成諮詢小組，藉由匿名的書面往返方式，誘導諮詢委員以其專業知識、實務經驗與意見建立一致性的共識，進而解決複雜的主題。其主要優點如下：

A. 不具名會議：
一般的問卷調查，所詢問的對象間無法互動，而德爾菲法可以在各回合意見統計結果中看到他人的意見傾向，也可改進傳統面對面討論的缺點，如：

1. 受社會壓力的影響，少數意見無法表達。
2. 會議中少數強有力的意見，往往凌駕於多數人之上，造成意見扭曲。
3. 會議中因個人表達能力與個性影響，意見傳達常無法周全。
4. 為了個人面子與避免衝突，持少數意見者數，常勉強地贊成某些不很贊成的意見。
5. 面對面的討論，容易形成言語上的衝突。

B. 主要特徵

• 匿名性：使諮詢委員能夠不在其他委員社會壓力下自由發表意見，同時參與者變更意見時也無須團體的允許可以隨時變更意見，換言之，此特性乃在摒除委員間，因社會地位的高低、身份的不同所產生的影響。
• 反覆多次：藉由多次的書面問卷往返，及填答資料的提供，參與者可從中得知別人的觀點，因而能利用別人的看法啟發自己，或對原先意見作修正，使自己的看法更趨周全。
• 回饋：每一次問卷統計結果，都讓參與者獲知其他參與者的意見訊息，這些訊息通常是一些簡單的統計數字，中位數、眾數、四分位數等，藉由這些資訊的回饋，提供參與者再次填答時的參考。

C. 進行步驟
1. 建立德爾菲法研究工具
2. 諮詢委員的選取
3. 發放第一回合問卷
4. 整理第一回合問卷的趨勢
5. 發放第二回問卷，並附上第一回合問卷的趨勢供填寫時參考。
6. 依照上述程序重複，直到整體意見調查的結果達到先前所決定的一致度與穩定度的判斷標準。（本研究以三回合問卷為限）

（三）訪談與問卷
本研究本年度的地方永續發展指標之探討，在「德爾菲研究法」的往返問卷及地方參與者實地訪談進行下，完成了願景的共識、地方議題的選取、發展目標的選擇等三個步驟，下年度將就此一分析結果，在地方持續參與下，繼續進行指標的選擇與發展。目前，實地進行方式主要如下：

1. 訪談：實際訪查金門地方社會，藉由對當地居民、官員及學者的深度訪談中，瞭解當地所重視的永續議題為何？及其對這議題未來的願景與看法。
2. 建立德爾菲法研究工具：依據文獻回顧所歸納整理的結果、實際訪談所收集到資料及德爾菲法相關研究問卷，在意見一致度與穩定度等的統計學上的判斷標準，作為結束專家問卷調查的指標。此研究工具的主要目的是確認金門民眾優先關切的永續議題，並對這些議題提出願景。
3. 以德爾菲法進行專家問卷調查：德爾菲法研究的進行包括專家的選取、發放第一回合問卷、整理第一回合問卷的趨勢、發放第二回問卷，並附上第一回合問卷的趨勢供填寫時參考。依照上述程序重複，直到整體意見調查的結果達到先前所決定的一致度與穩定度的判斷標準。
4. 整理與分析資料，確認金門社會共同關切的環境與發展議題及其願景。
5. 針對議題擬出相關發展目標問卷，依德爾菲研究法步驟，再次進行三回合問卷及意見查詢。
6. 收集問卷與分析意見資料。
7. 初步結論與建議
8. 下階段問卷之研提：依據第一階段問卷分析，參考永續台灣指標架構，試擬符合地方關切議題及目標的指標系統草案。
9. 針對初擬指標項目，進行第二階段「德菲爾研究法」之問卷填答與分析。
10. 邀請當地政府相關機構、民間團體及居民代表，參與修正及評選指標。
    

（四）初步結果
第一階段開放式及半結構式問卷，主要是並邀請關心金門發展的在地專業人士，協助指出環境、社會、經濟及制度四個永續發展層面中，民眾所關切的永續發展議題，及應努力的目標。經由這些議題及目標的指認，再請參與者寫下對金門邁向永續發展的願景，以做為選擇及發展金門永續發展指標的依據。各議題的關切程度分為五個尺度分別為：
5 極需被關切 4 需被關切 3 普通 2 不需關切 1 極不需被關切

分析方式包括：求取所有專家學者對各議題關切程度的平均數，再依平均數排列，比較各議題對金門當地而言之相對重要性。
就地方永續發展議題的選擇方面，初步調查結果結果分析如下：

1. 地方永續發展議題的選擇及排序：

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